向全国人大教科文卫委员会所做的汇报

卫生部副部长 王陇德

各位委员：

1987年国务院颁布的《医疗事故处理办法》（以下简称《办法》），在当时的历史条件下，对医疗纠纷的处理、维护医患双方合法权益和社会的稳定起到了积极的作用。

随着社会和经济的发展，社会主义市场经济体制的建立，法制体系的逐步完善，群众法制观念的不断增强，仍延用《办法》处理医疗纠纷，越来越显出不适应新的形势。医疗纠纷已成为当前政府和社会各界关注的热点。因此尽早修改和出台新的《办法》，不仅非常必要，而且非常紧迫。全国人大代表、教科文卫委员会的各位委员都非常关心此事，提出了很好的修改意见和建议，对我们修改《办法》，提供了宝贵的指导和帮助。卫生部党组十分重视《办法》的修改工作，已组织有关司局进行了大量的调研，论证和起草工作。现就《办法》的有关修改进展情况向大家汇报：

一、《办法》在施行过程中反应出的主要问题

（一）对医疗事故鉴定的科学性和公正性提出质疑 主要问题是：鉴定工作没有统一的程序规范，缺少必要的监督制约机制；对鉴定结论的表述规范不严格，结论报告过于简单，不讲作出结论的依据，不认定医疗机构有无过错和过错对患者损害的责任比重及因果关系等；一些地方鉴定委员会的组成也不同程度地存在问题；少数鉴定专家对鉴定为事故或多或少有顾虑，客观上导致同行保护和不公正；有的地方法院不承认医疗事故鉴定委员会的鉴定结论，以法医鉴定否定省级鉴定委员会的鉴定结论，影响了鉴定结论的效力，医患双方对鉴定都不满意。

（二）补偿、赔偿标准适用法律不一致 主要问题是：《办法》规定的一次性经济补偿与民法规定的损害赔偿不完全一致，没有具体补偿项目和计算办法。各地补偿标准也很低，多年未做调整，根本达不到补偿患者损失的目的。虽然９２年最高法院作了审理医疗事故赔偿案件应依据《民法通则》和《办法》的司法解释，但实际工作中情况很不一致。法院判决医疗事故的赔偿数额逐年增高，判赔几十万元赔偿案件已不罕见。有些地方还把法律没有明确规定的精神赔偿，引入医疗事故赔偿，如天津第三医院手术损伤胆总管，判精神赔偿１２万元。

（三）行政处理与司法诉讼的衔接不规范 主要问题是：《办法》规定，卫生行政部门有处理医疗事故的职责，但处理行为的性质、地位、任务没明确。卫生行政部门理应发挥对医疗机构和医务人员的监督管理的行政职能，对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出相应处理，但《办法》中没有明确规定。在医疗事故的处理过程中，卫生行政部门主要裁决一次性经济补偿数额，使行政处理转化成民事裁决，既超越行政职能又不能与民事诉讼相衔接，导致行政处理与司法审判在适用法律上的冲突，引起新的矛盾。行政诉讼制度建立后，这种民事性行政处理作为具体行政行为与行政诉讼相衔接，使民事纠纷转化为行政诉讼案件，问题更加复杂化。

（四）处理医疗事故涉及的问题很多，十分复杂 医疗事故的处理具有很强的社会性，涉及广泛的社会关系和深层次的矛盾，需要协调和平衡多方面关系。

各方面对医患关系的认识不一致。有的同志认为是一种普通的民事契约关系，应适用“民法”调整；有的同志认为是经营消费关系，应适用“消法”调整；多数同志认为医患关系，不仅涉及医、患双方的权益，还涉及作为卫生投入者的国家利益，受到多种社会因素制约，需要用较特殊的方式调整，不宜简单化。

医疗行业的高风险性和目前医疗技术的相对局限性与就医者的高期望值经常发生矛盾。疾病诊疗过程存在一定的风险和不确定性，个体差异也很大。但患者就医时，对医学技术和医疗效果寄予很高的期望，对医疗行业的风险性和目前医疗技术的局限性缺乏认识和理解，一旦不能达到期望的结果，就会出现心理失衡，甚至发生纠纷。 有些新闻媒体对医疗纠纷案例的炒作，一些失实的报道，不够客观的评价和不当渲染，在社会上产生了较强烈的反响，也不同程度地增加了医疗事故处理的难度。

一些地方医院的医疗秩序和卫生行政部门的工作受到一定程度的冲击和干扰。有的患者、家属聚众冲击、打砸医院，围攻、侮辱、威胁、殴打医务人员和卫生行政部门的工作人员。但由于医疗纠纷容易引起社会同情，加之当事人渲染，公安人员认为“纠纷在先，闹之有因”不能按《治安管理处罚条例》严肃处理。 当然也必须实事求是地说明，在医疗机构工作中也有许多不足之处。一些医疗机构在落实各项规章制度、岗位责任制、遵守诊疗护理规范、医疗质量、职业道德和服务态度等方面存在的许多缺陷，这也是造成医疗纠纷的一个重要原因。

二、卫生部近几年所做的工作

（一）卫生部自１９９６年开始，对《医疗事故处理办法》中矛盾焦点问题，如医疗事故技术鉴定程序、医疗事故补偿金额的计算、医疗事故罪的界定、病历开放与举证责任等进行调研工作，并起草了《医疗技术鉴定程序（草案）》，下发了《医疗事故补偿项目计算方法（征求意见稿）》，对病历开放与举证问题在卫生系统进行调研论证。１９９７年9月至1998年1月，针对部分医院工作被严重干扰，协调公安部和部内司局进行专项调研，分别召开了4个座谈会。在此基础上，对《治安管理处罚法（征求意见稿）》提出了应与《刑法》体例相一致，“公共卫生程序”单列一节的建议，并形成正式意见送公安部。1998年10月再次为《医疗事故处理办法》的修订展开调研工作，多次召开卫生法学会、法学专家、医院管理专家和医院院长、医学专家的座谈会，同时了解世界有关国家和地区医疗事故处理的情况，逐步摸清问题，理清思路。1999年9月下旬，在哈尔滨召开卫生厅医政处处长和部分医院院长的座谈会；1999年10月召开了由北京市第一中级人民法院民三庭庭长、最高人民法院技术局和研究室、全国人工委国家法室和民法室、北京大学法学院法医学教授、中国政法大学法医教师、具有医师身份的律师以? 拔郎_姓_棵诺拇_聿渭拥难刑只幔?999年11月，又召开了由司法部、西安医科大学法医系、人工委等部门参加的修改座谈会；1999年11月8日，我部与重庆市20名医疗事故技术鉴定委员会委员和20名法官，就医疗事故处理办法的修改思路和司法实践进行了研讨和磋商；1999年12月，在京召开了医院院长的座谈会。在此期间，又广泛征求法学界、卫生界、人大和司法部、法院以及消费者协会等意见；多次拜会人工委、国务院法制办、最高人民法院、司法部和消协等部门，交换意见。

2000年1月卫生部医政司将修改稿下发全国征求意见，并于1月16-18日，在南京召开了全国修改《医疗事故处理办法》的研讨会。在上述工作的基础上，先后四次组织专门人员集中对《办法》进行修改。现已对《办法》进行了9稿的修改。同时，正在起草、调研配套文件，如《医疗技术鉴定程序》、《医疗事故等级判定标准》、《急诊工作程序》以及医疗机构免责的原则和项目等草案。

（二）我们收集了英国、香港、新加坡、美国、法国关于医疗纠纷的法律规定，归纳起来有以下几点：

１、关于法律规定：以上国家和地区均没有对医疗纠纷处理的单行成文法。对医疗损害赔偿的请求，一般适用民法典的原则。

２、关于认定责任的原则：以上国家和地区均采取过错原则，即医疗行为过错必须与医疗损害有直接的因果关系。

３、关于判定医疗事故的途径：以上国家和地区虽然在操作方式上有所不同，但多依靠临床医学专家判定事故。

４、关于医疗纠纷的处理：对于处理医疗纠纷的方法，以上国家和地区鼓励医院（或代表者）与患者自行协商，协商不成的，通过法院解决。卫生行政部门不直接与病员或其家属交涉。应对执业医师的过失作出处理。

５、关于赔偿及费用来源：以上国家和地区均建立商业医疗疏忽保险，英国和香港投保额由政府支付，美国则由医院和医生各自投保，发生损害判赔，由保险公司支付。

三、修改《办法》的基本思路

修改《办法》的原则是：保护医患双方的合法权益，强化卫生行政部门的职责，坚持医疗事故技术鉴定的专业性和科学性，规范处理程序和方法，明确鉴定委员会的地位和鉴定结论的性质，既要使受损害的患者得到合理赔偿，也要有利于我国医疗卫生事业和医学科学的健康发展。 修改的基本思路是，基本保持现行《办法》的框架，与现行办法的规定相衔接，主要对当前存在问题最多的“鉴定”、“行政处理与司法诉讼”和“赔偿”部分进行修改，同时进行必要的调整和完善。《办法》共六章，分别为：总则、医疗事故的分类与等级、医疗事故的处理程序、医疗事故的鉴定、医疗事故的处理、附则。修改主要涉及以下内容：

（一）明确卫生行政部门是医疗事故处理工作的主管部门。

（二）科学规范医疗事故的概念和分级标准 站在医学科学与法律科学相结合的高度，客观地界定医疗事故的内涵和外延，力求概念准确不产生歧义。事故分类、分级、分等简要、明确、合理，责任事故与刑法相衔接，便于掌握和操作。医务人员因过失造成病人一定程度的损害，虽经治疗未留后果，但也应定为事故，只是等级不同。

（三）完善医疗事故鉴定的制度 在保证鉴定工作公正、合法和科学的前提下，增加工作透明度，并强化对医疗事故鉴定的监督、制约机制。“鉴定”部分是修改医疗事故处理办法的关键环节之一，也是社会普遍关注的焦点。我们拟对现行的医疗事故鉴定制度和程序做较大幅度的调整、充实、完善。

１、明确医疗事故鉴定委员会是医疗事故技术鉴定的专门机构，尊重医学科学的基本规律和医疗事故技术鉴定的专业性、技术性特征。

２、建立医疗事故技术鉴定成员专家库。专家由卫生行政部门提名，同级人民政府批准。鉴定成员专家库由有临床经验、有权威、作风正派的医学专家，卫生管理专家和法医组成，以临床医学专家为主体。

３、接到行政调解或司法诉讼的申请后，分别由卫生行政部门或法院按组成委员会的程序规定，分层随机抽取专家库内相关专业专家组成鉴定委员会进行医疗事故技术鉴定。如有必要也可聘请外地专也斡爰_ā６哉_榻洗蟮囊搅凭婪祝_谝搅剖鹿始_ㄊ保_梢匝_氲钡厝舜蟠_怼⒄___迸蕴_?

４、实行必要的病历开放制度，维护病人的知情权。

５、客观、公正地统一规范医疗事故的鉴定程序。

６、统一规范鉴定的客观依据、分析要素、结论表述方式和文书格式等。结论中特别要注明有无医疗过错，过错与病人所受损害的因果关系，主要责任还是次要责任等。 ７、鉴定委员会的鉴定结论应当作为证据，有相应的法律效力。

（四）将现行的医疗事故的一次性经济补偿制度改为民事损害赔偿制度

１、根据我国《民法通则》的基本原则，建立医疗事故的赔偿制度。

２、从保护患者合法权益的高度出发，合理确定赔偿范围和标准，使患者因医疗事故损害所受到的损失得到合理的赔偿。

３、统筹兼顾国家利益和医疗机构的承受能力。依据《中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中“我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业”的定性和我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情，充分考虑目前绝大多数医疗机构仍是“一定福利政策”的载体，是公益性机构，及有关价格政策、收费标准、医疗机构的赔付能力等。 在上述原则下，根据国家有关法律规定，参照有关法规的作法，明确列出医疗事故应当赔偿的具体项目范围和计算方法，使之规范明确、条款清晰、方法简明、操作方便。

（五）调整医疗事故的处理方式，引入调解机制 建立医患协商和卫生行政部门调解机制。医患协商是指在医疗纠纷发生后，医患双方可以不通过鉴定即可自行进行协商，解决纠纷问题。也可以在鉴定以后，根据鉴定的结果，进行协商解决赔偿问题。 行政调解机制，即在医疗事件经鉴定后，卫生行政部门不再对鉴定为事故的做有关赔偿数额的行政处理，而是经当事人申请在医患双方完全自愿的前提下，根据《办法》的规定，仅就经济赔偿问题居间进行调解，动员双方在相互谅解的基础上，达成共识，解决纠纷问题。调解不成的，当事人可向人民法院提起讼诉。当事人不愿意接受行政调解的，也可以直接向人民法院提起讼诉。行政调解不作为处理医疗事故的必经程序和诉讼的前置条件。建立调解机制的主要目的是增加医疗纠纷的解决渠道，减少没有必要的诉讼和上访事件，化解社会矛盾、维护社会稳定。

（六）增设对有过失医疗机构和医务人员的判则 强化卫生行政部门对医疗机构、医务人员实施行政监督管理的力度。明确发生医疗事故的医疗机构和当事医务人员的行政责任。对发生医疗事故的医疗机构、医务人员及有关管理人员依法给予相应的行政处罚或行政处分。 这样做，主要是使医疗机构的领导和医务人员提高法律责任意识，增强防范医疗事故的自觉性。

（七）制定维护正常医疗秩序、保护医务人员人身安全的有效措施 希望各有关部门履行职责，特别是公安部门应积极协助维护医院和卫生行政机关正常工作秩序、保护医务人员人身安全。对于扰乱医院工作秩序、打砸医院、殴打医务人员的行为要与医疗纠纷问题区别对待，及时处理，构成犯罪的要追究刑事责任。不能因为有医疗纠纷问题，就可以采取非法手段扰乱正常的医疗秩序和卫生行政部门的工作。

（八）积极探索建立医疗事故保险制度 为妥善处理医疗事故，保护医患双方合法权益，应当考虑医疗行为的高技术、高风险因素，逐步建立医疗事故风险保险和医疗事故责任保险制度。风险保险是病人为防止风险损失的个人投保；责任保险是由医院（或医生）向保险公司的投保。这是解决医疗事故赔偿一个重要途径，有利于减轻国家和社会的经济负担，并使患者的损失得到相应补偿。

医疗事故的处理是一种事后处理，要从根本上防范医疗纠纷，首先应加强医疗机构内部管理，遵循“以病人为中心”的宗旨，切实改善服务态度，确保医疗服务质量，不断提高医疗服务水平。同时，卫生行政部门应严格依法行政，加强对医疗机构的监督与管理。

我们希望通过《办法》的修订，明确卫生行政部门在医疗事故处理工作中的职责，使医疗事故得到及时稳妥的处理，保护医患双方的合法权益。同时促使医疗机构切实采取有效措施，努力提高医疗质量，有效防止医疗事故的发生。 我们还希望全国人大能帮助我们进一步协调司法、公安、宣传和消费者协会等部门，争取社会更多的理解和支持，共同做好《办法》的修改工作。

我们将认真听取全国人大教科文卫委员会对《办法》修改的指导性意见和建议。感谢全国人大教科文卫委员会多年来对卫生工作和卫生立法工作的关心和指导，感谢委员会对《办法》修改工作的关心和指导。恳请各位委员随时对我们工作提出宝贵意见和建议，促使《办法》修改工作尽早完成。 谢谢大家。